尽管《中美就经贸磋商发表联合声明》于5月20日发布,但中美之间的贸易摩擦问题尚未完全解决,也未彻底排除未来贸易摩擦进一步升级的可能。为此,本文对此次中美贸易摩擦引发的一些重要法律问题进行深入思考,特别是对涉及中美关系及国际贸易法体制的基本问题,予以重视并回答。

原标题:曾多次炒作“中国间谍”,声称中国对美渗透,这个反华强硬派为何突然间变了脸?

今年3月份以来,美国特朗普政府以所谓中美贸易“不公平”为由依据其国内法连续发动针对中国的单边贸易制裁措施,中国政府依据WTO法和相关国际法基本原则采取一系列反制措施,世界上两大经济体之间的贸易关系在短时间内陷入剑拔弩张的严峻局面,引发两国民众及国际社会高度关注。

相比广泛受人瞩目的扎克伯格的“世纪听证”,国会山的另一场听证显得十分低调。

经5月初及5月中旬中美双方代表团分别在北京和华盛顿的两次谈判,中美两国政府于5月20日发布《中美就经贸磋商发表联合声明》。声明指出:“双方同意,将采取有效措施实质性减少美对华货物贸易逆差。为满足中国人民不断增长的消费需求和促进高质量经济发展,中方将大量增加自美购买商品和服务。这也有助于美国经济增长和就业。双方同意有意义地增加美国农产品和能源出口,美方将派团赴华讨论具体事项。双方就扩大制造业产品和服务贸易进行了讨论,就创造有利条件增加上述领域的贸易达成共识。双方高度重视知识产权保护,同意加强合作。中方将推进包括《专利法》在内的相关法律法规修订工作。双方同意鼓励双向投资,将努力创造公平竞争营商环境。双方同意继续就此保持高层沟通,积极寻求解决各自关注的经贸问题。”联合声明发布后,中美双方政府官员公开表示,双方达成共识,不打贸易战,并停止互相加征关税。

面对国会议员长达5个小时的狂轰乱炸,国务卿提名人蓬佩奥却透露出一些关于中国和中美关系的不同看法,与当前美国国内激烈的反华论调和蓬佩奥本人先前的对华强硬立场有显着差异。

与历史上历次贸易摩擦相比,此次中美之间爆发的贸易摩擦无论从规模方面还是影响方面来看都是空前的,经双方共同努力达成的上述联合声明表明,中美此次贸易摩擦正在走向协商解决的正确轨道,暂时不会爆发贸易大战。尽管如此,我们应当清醒地认识到,中美之间的贸易摩擦问题尚未完全解决,《联合声明》并不能彻底排除未来贸易摩擦进一步升级的可能。更为重要的是,此次中美贸易摩擦引发的一些重要法律问题仍需要深入思考和研究,特别是对涉及中美关系及国际贸易法体制的基本问题,必须予以高度重视并作出明确而清晰的回答。

文| 李峥 中国现代国际关系研究院美国所副研究员

一 中美贸易摩擦是单纯的贸易问题吗?

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回答这个问题,必须全面考察特朗普总统上台以来美国对华政策及其走向。自2017年1月特朗普总统上台以来,美国采取的一系列对华政策和措施表明,美国已在政治、经济、军事、文化等各个方面将中国视为战略对手,并在这一判断基础上制定针对中国的各项政策措施,不断挑战中美关系底线,遏制中国发展、防止中国超越美国成为世界第一大国的战略意图暴露无遗。

从这一反常事件可以看出特朗普政府对华政策的两面性,在贸易问题上对华强硬施压的同时,特朗普显然并不希望放弃与中国的合作对话空间。

2017年12月,美国政府发布最新一期《美国国家安全报告》,报告开宗明义指出:“中国及俄罗斯正挑战美国的实力、影响和利益,并试图损害美国的安全与繁荣”。报告声称:“历史的核心观念就是实力的对抗,现在也毫不例外”,公开指责“中国正努力在印度洋-太平洋地区取代美国,不断扩大其国有企业驱动型经济发展模式的影响力,并重塑该地区秩序以利于中国。”报告认定,中国目前实施的基础设施及贸易战略是在强化中国的“地缘政治野心”。报告针对来自中国所谓的“全面挑战”,从政治、外交、经济、军事等各方面提出美国的应对策略,捍卫“美国第一”及遏华、防华的意图充斥该报告的字里行间。

1、贸易战箭在弦上,对华强硬派突然变脸

该报告发布后,美国在涉及中国核心利益和全体人民民族感情的台湾问题上不断挑战中国的战略底线。2017年12月通过的“2018年度国防授权法案”中包括邀请台湾参与“红旗军演”“美国对台军售正常化”及考虑重启“美台海军军舰停靠”的可行性与可能性等内容,2018年3月通过的所谓“台湾旅行法”规定,美国的政策应当允许美方所有层级的官员访问台湾,允许台湾高阶官员在“受尊敬的条件”下来到美国,与包括美国国防部、国务院的高官会见,并鼓励台湾驻美经济文化代表在美展开业务。上述法案严重破坏了中美三个联合公报确立的“一个中国”政策,如若实施,势必导致中国政府的坚决抵制,甚至引发台海危机。

自2010年当选国会议员以来,蓬佩奥就一直以心直口快着称。

此外,今年以来,美国在中国南海问题上持续挑衅中国,不断强化其在南海的军事存在,多次举行大规模军演,并屡次闯入我南海诸道的领海或毗连区,侵犯中国的领土主权。今年3月伊始,美国又挑起此次中美关系中最严重的一次贸易摩擦,甚至声称不惜同中国开展“贸易战”,可见,近期美国对华开展的一系列举动“充分贯彻”了美国最新《国家安全报告》确立的战略意图和指导方针,从政治到军事、再到经济等各个领域,毫不掩饰地将中国作为战略对手进行全面挑衅,企图将中国置于十分不利的国际环境,以此实现其遏制中国发展的战略目标。

希拉里担任国务卿期间,蓬佩奥是班加西调查委员会中的最为活跃的成员,多次在媒体和听证会上让这位民主党大佬难堪。2016年大选期间,蓬佩奥又借助国会情报委员会的职权强烈要求调查希拉里的“邮件门”。

综上所述,题之所问的答案已非常清晰:此次爆发的中美贸易摩擦绝非单纯的贸易问题,而是美国针对华最新战略的重要组成部分,是中美关系进入新的大变局的重要标志之一。

在这两件事件中,特朗普成为了最大的受益者,他也记住了蓬佩奥这个作风强势、眼神坚定的中年人。当选总统后,蓬佩奥即被特朗普选中进入内阁,担任中情局局长。在前任国务卿蒂勒森传出位置不稳后,蓬佩奥一直是最热门的接替人选。

明确回答这一问题,有利于我们科学判断中美贸易贸易摩擦的成因和形势,有利于我们正确预判中美贸易关系的未来走向,有利于我们制定正确的应对方针和策略。由于美国对华战略的改变,中美贸易关系将进入一个充满不确定因素的动荡时期,中国的暂时让步可能换来一时的“休战”,但摩擦将是长期的、持久的,甚至未来爆发全面的贸易战。面对新的形势,我们既要有顶层设计:坚持习近平总书记提出的“我们有一千个理由把中美关系搞好,没有一条理由把中美关系搞坏”的对美关系战略思想,尽最大努力将中美贸易关系维持在稳定状态并促进发展,力争通过协商解决双方之间的贸易摩擦问题。与此同时,我们还要有底线思维:未雨绸缪地做好中美贸易摩擦长久化、甚至爆发贸易战的各项准备,特别是法律上的准备,以包括法律斗争在内的各种斗争形式求得中美之间的团结和妥协,以此赢得中国发展复兴的良好国际氛围。

无论是担任国会议员还是中情局局长,蓬佩奥对华态度都不友好。他曾大力赞赏特朗普的首份《国家安全战略》,称该战略已经讲明了本届政府的对华政策,即在贸易、知识产权、技术转让、南海等议题上反击“中国的威胁”。他也曾多次炒作“中国间谍”和“中国网络间谍”,污蔑中国对美国的渗透活动“不亚于俄罗斯”。澳门太阳集团登录网址,担任国会议员期间,他甚至曾公开祝贺蔡英文当选所谓“总统”,因此也被台湾一些绿营人士视为“台湾之友”。

此次蓬佩奥得到特朗普提名担任国务卿,外界认为美国形成了“有史以来对华最强硬的外交团队”。

如果蓬佩奥把上述态度带入国务院,那么中美关系很可能会比其前任蒂勒森时更糟。如今如火如荼的中美贸易摩擦进一步加剧了蓬佩奥把中美关系带向更严重危机的可能性。然而,在刚刚结束的听证会上,蓬佩奥的对华言辞友善了许多,甚至比《国家安全战略》的基调还有所缓和。

在国会最关心的几个涉华议题上,蓬佩奥的回答都与先前言论相差巨大。

在台湾问题上,蓬佩奥虽然表示支持对台军售,但非常清楚美国政府的“一中政策”,拒绝对国务院是否履行国会刚刚通过的“台湾旅行法”、向台派出高层级官员做出回答。

在经贸问题上,蓬佩奥认为通过外交努力、促使中国全面“遵守规则”是解决中美贸易问题的最佳方式。

在对华策略上,蓬佩奥驳斥了外界给他贴上的“鹰派”标签,称作为曾当过兵的人,最不希望的就是把年轻男女送上战场;特朗普政府决定与中国进行外交合作,致力于发展更有效的双边伙伴关系。

在被问及如何看待中国政府当前的主要工作时,蓬佩奥称中国有两大优先议题:

其一是化解内部经济风险,保持经济增长,其二是继续改善人民生活水平,让数以亿计的人成为“中产阶级”。

这种判断与美国国内普遍存在的将中国“一带一路”“扩张军备”“输出‘锐实力’”作为中国最大意图的认知有极大差别,反而更贴近于中国领导人反复强调的“两个百年目标”的论述。

2、蓬佩奥变脸背后的玄机,特朗普要打另一手牌

蓬佩奥对华态度的突然变化出人意料,耐人寻味。

首先,作为国会的旧人,蓬佩奥的任命通过几乎是板上钉钉,根本不需要为此改变态度。

其次,由于听证会的主要受众是美国民众,蓬佩奥也没必要在这个场合对华示好,中国国内几乎没有报道蓬佩奥言论的变化。

最后,作为特朗普身边的“头号红人”,蓬佩奥对特朗普对中国的想法心知肚明,不会刻意挑战特朗普的底线。

基于以上因素,蓬佩奥的态度转变必然有着更深的考虑,很可能代表着特朗普政府对中国的另一手牌。

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蓬佩奥接任蒂勒森意味着国务院在中美关系的角色将显着提升。相比来自“建制派”推荐的蒂勒森,蓬佩奥是特朗普自己选择的人选,也是特朗普最信任的核心助手之一。蓬佩奥担任国务卿意味着他本人地位的进一步提升,也表明特朗普更加重视国务院在外交中的作用。蓬佩奥在证词中表示,国务院应当是制定和执行中国政策的核心。这意味着蓬佩奥和国务院将成为中美关系的主要操盘者,而发起贸易战的贸易代表办公室、商务部等的作用将被中和。

蓬佩奥上任后,特朗普政府有意重启中美官方互动,作为对华沟通的主渠道。国务院在中美高层对话机制中地位显着,负责“外交与安全对话”“人文交流”两大对话机制。2017年下半年以来,由于中美经贸沟通不畅,双方各领域的机制性对话进展缓慢。蒂勒森作为一名既不受特朗普欢迎,又缺乏外交经验的国务卿,对相关对话机制也不甚用心。蓬佩奥上任后将改变这一现状,他将成为中美之间靠谱的中间传话人。蓬佩奥改变对华表述,或许是为了与中方对话所做的铺垫。

除此之外,蓬佩奥改变言论的另一目的是给国会打一剂“预防针”和“安慰剂”。

美国国会虽然历来反华,但也是受到中美经贸关系波折影响最直接的部门。中国方面对于美国农产品贸易反制的警告已经让不少议员惴惴不安,国会更担心特朗普政府会做出出格举动引发中美全面冲突。蓬佩奥的言论就是为了打消这些担忧,显示出特朗普政府仍然希望通过谈判和对话解决问题,而不是加剧矛盾。

3、鹰派、鸽派冲锋在前,特朗普摘桃在后

特朗普上任以来,其对华政策一直处于飘忽不定的状态。时而好得不得了,时而坏到不可控。特朗普外交安全团队的多次重组是这种剧烈变化的主要原因。

特朗普团队成员经常在涉华议题上发出与特朗普本人不一致的声音,特朗普本人也经常发出相互矛盾的言论,让外界猜不透他真实的对华看法。

自美国政府发布“301调查”报告以来,这种不确定性不再仅仅是中美之间的问题,而成为了全球经济最大的不确定性之一。这使得特朗普需要重新修订这一策略,保障自己不会被卷入漩涡之中。

蓬佩奥的转变就是这种调整的一个部分。

在麦克马斯特、科恩、蒂勒森离任,博尔顿、库德洛、蓬佩奥接任后,特朗普团队出现了鹰派与鸽派的严重不平衡。博尔顿的保守主义底色难以改变,库德洛也不像前任科恩一样能够依靠华尔街人脉制衡纳瓦罗、罗斯等“贸易战支持者”。

在此背景下,特朗普必须要改造出一个鸽派来平衡整个团队,让鹰派不能成为外交决策中的支配性声音,让特朗普而不是团队成员来决定重大的对外战略决策。从政经历不长、对特朗普忠贞不二的蓬佩奥最为合适。有蓬佩奥的存在,就能保证特朗普在对外政策上有“第二个选项”,可以随时撤回不合适的言论。

蓬佩奥上任后,特朗普又可以继续这种翻手为云覆手为雨的策略。

一方面,博尔顿、罗斯、莱特西泽等鹰派将继续在经贸、朝核、南海等议题上对华施压,高举要对中国惩罚的大棒。

另一方面,蓬佩奥、努钦等鸽派又会与中国保持外交沟通,希望中美双方能够通过和平、非对抗的方式解决问题。

特朗普本人则居于幕后观察,根据中国方面的应对和美国民意来确定政策的基本方向,随时加以调整。这种角色安排让特朗普能够最大程度上避免任何一种政策对他本人的政治声誉带来负面影响,也能让任何使美国受益的谈判结果成为特朗普本人的政绩。

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对于中美双方而言,谈判永远会是比贸易战更好的解决办法,中美之间的长期竞争也不应因为一些不理智的政策和决定偏离了良性竞争的路径。基于此,我们应当对蓬佩奥的转变和言辞报以一定期待,并对中美双方通过外交渠道解决分歧留有信心。

如果连蓬佩奥这样的反华强硬派都能瞬间变脸,中美之间又有什么不可能的呢?

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